Quand et comment former un référé conservatoire pour obtenir très rapidement la communication d’un document administratif ?

EN BREF : sans demande de communication préalable le plus vite possible et en cas de demande de communication préalable obligatoirement avant le terme de la décision tacite de rejet d’un mois de la demande de communication de documents administratifs par lettre recommandée avec accusé de réception, vous pouvez en application de l’article L.521-3 du code de justice administrative, demander au juge des référés administratifs d’ordonner à l’administration de vous communiquer un document administratif qui vous est nécessaire pour faire valoir vos droits.

Le juge des référés statuera « normalement » dans un délai variant de quelques jours à un mois.

Article  L.521-3 du code de justice administrative : « En cas d’urgence et sur simple requête qui sera recevable même en l’absence de décision administrative préalable, le juge des référés peut ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l’exécution d’aucune décision administrative. »

En cas de décision expresse de rejet, la saisine de la CADA sera un préalable obligatoire à tout recours contentieux au fond et/ou en référé suspension avec injonction de communiquer le document demandé.

Article L.521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision.

Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu’il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision. »

1 – La procédure « normale » faisant suite à une demande écrite de communication de document administratif.

L’administré fait une demande de communication de document administratif par lettre recommandée avec accusé de réception auprès de l’administration.

L’Administration a un mois pour répondre à la demande (article R311-13 du Code des relations entre le public et l’administration),  faute de quoi le silence est regardé (article R.311-12 du Code des relations entre le public et l’administration) comme une décision implicite de refus de communication.

S’agissant d’un dossier médical de moins de 5 ans, le délai est de 8 jours.

S’agissant d’un dossier médical de plus de 5 ans, le délai est de 2 mois.

La Commission d’Accès aux Documents Administratifs (CADA) peut être saisie (article R.311-15 du Code des relations entre le public et l’administration) dans un délai de deux mois à compter du refus exprès ou tacite de communication (lequel intervient un mois à compter de la réception de la demande par l’autorité compétente).

Celle-ci émet un avis dans un délai d’un mois sur le caractère communicable du document.

Une fois l’avis rendu, l’Administration doit faire connaître à la CADA dans un délai d’un mois la suite qu’elle entend y donner (le silence gardé par l’autorité  mise en cause pendant plus de deux mois à compter de l’enregistrement de la demande de l’intéressé par la CADA vaut confirmation de la décision de refus).

Si l’administration sollicitée persiste dans son refus, le demandeur peut contester cette décision de refus devant le tribunal administratif dans un délai de quatre mois à compter du jour où la CADA a enregistré sa demande d’avis (la saisine du tribunal pouvant intervenir avant que la CADA ait rendu son avis) et quel que soit le sens de ce dernier (à noter que la saisine de la CADA est un préalable obligatoire à tout recours contentieux au fond).

Conseil d’État, 10ème chambre, 19/06/2020, 435004, Inédit au recueil Lebon

« les décisions par lesquelles l’autorité mise en cause rejette, implicitement ou expressément, au vu de l’avis rendu par la CADA, des demandes tendant à la communication de documents administratifs se substituent à celles initialement opposées au demandeur. En l’absence de décision expresse de confirmation de refus de communication, le délai pour saisir le juge de l’excès de pouvoir est de deux mois à compter de la naissance de la décision implicite de confirmation du refus de communication opposé par l’administration, soit deux mois après la date à laquelle la CADA a enregistré la demande d’avis dont elle a été saisie par le demandeur. »

2 – La procédure « urgente » du référé conservatoire dit « mesures utiles » peut être faite sans demande préalable ou faire suite à une demande écrite de communication de document administratif avant qu’elle ne soit frappée d’une décision tacite de rejet (silence gardé pendant un mois).

Le juge des référés tire des dispositions de l’article  L.521-3 du code de justice administrative le pouvoir d’ordonner, lorsque les conditions qu’elles exigent sont réunies, la communication de documents administratifs, sans qu’il soit besoin que le requérant ait au préalable saisi la commission d’accès aux documents administratifs.

Conseil d’Etat, 9 / 10 SSR, du 29 avril 2002, 239466, mentionné aux tables du recueil Lebon

Conseil d’État, 10ème / 9ème SSR, 18/11/2015, 383189, Inédit au recueil Lebon

Le référé « mesures utiles » reste néanmoins soumis à quatre conditions :

I – Une condition d’urgence de la mesure sollicitée :

En matière de communication de documents administratifs, la condition d’urgence est reconnue dès lors que leur transmission immédiate est nécessaire à la protection ou à la sauvegarde des droits du requérant (Conseil d’Etat, 9 / 10 SSR, du 29 avril 2002, 239466, mentionné aux tables du recueil Lebon (Sté Baggerbedrijf de Boer).

La condition d’urgence est fréquemment admise pour une demande de communication de décisions ou de documents administratifs lorsqu’elle est motivée par la volonté de présenter un recours pour excès de pouvoir, lequel est enfermé dans un bref délai de deux mois.

Conseil d’Etat, 2 / 6 SSR, du 26 mars 1982, 34200, publié au recueil Lebon

« (…) L’article R.102 du code des tribunaux administratifs donne le pouvoir d’inviter l’administration, dans tous les cas d’urgence, à mettre les intéressés à même de former un recours pour excès de pouvoir en leur communiquant les décisions qui les concernent et, le cas échéant, le dossier au vu duquel ces décisions ont été prises. Application au cas d’un étranger à qui un délai de 15 jours a été verbalement imparti pour sortir du territoire français et qui demandait que soit prescrite la communication de la décision de refus de séjour le concernant et du dossier relatif à ce titre. Bien fondé de l’ordonnance eu égard à l’urgence. (…) »

Conseil d’Etat, 5 / 3 SSR, du 5 décembre 1990, 112086, mentionné aux tables du recueil Lebon

« (…) Le juge des référés du tribunal administratif compétent tient des dispositions de l’article R.130 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel le pouvoir d’inviter l’administration dans tous les cas d’urgence, à mettre les intéressés à même de former un recours en leur communiquant non seulement les décisions qui les concernent mais encore les documents annexes nécessaires pour apprécier la portée et la légalité des décisions dont ils entendent solliciter l’annulation pour excès de pouvoir et il lui appartient, au vu de la requête dont il est saisi, d’apprécier, s’il y a lieu, le bien-fondé de la communication sollicitée. Association, tiers par rapport aux contrats conclus entre une commune et divers entrepreneurs en vue de la construction d’une ligne électrique et n’étant donc pas recevable à demander au juge du contrat l’annulation de ces conventions. La communication desdites conventions est cependant susceptible de se rattacher au recours pour excès de pouvoir que l’association serait recevable, eu égard à son objet social, à former contre les actes détachables des contrats en cause et dont le juge des référés a d’ailleurs, en première instance, ordonné la communication. une telle mesure est à la fois utile et urgente et l’association requérante est par suite fondée à soutenir que c’est à tort que le juge des référés a refusé d’ordonner à la commune de lui communiquer ces contrats.(…) »

II) Une condition d’utilité pour le requérant de la mesure demandé :

Conseil d’Etat, 7 / 5 SSR, du 29 avril 2002, 228830, publié au recueil Lebon

« (…) Les dispositions de l’article 7 de la loi du 12 avril 2000 qui modifient les dispositions de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 relative au droit d’accès aux documents administratifs, relatives à l’étendue du droit d’accès aux documents administratifs, concernent les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques et portent ainsi sur des matières réservées à la loi par l’article 34 de la Constitution. C’est à bon droit que le Premier ministre s’est fondé sur le caractère législatif de ces dispositions pour refuser d’engager la procédure prévue au deuxième alinéa de l’article 37 de la Constitution afin de les modifier par décret. (…) »

Tribunal Administratif de Melun, juge des référés, 11 février 2019, n° 1900765

« (…) Si l’OIP-SF estimait, ainsi qu’il ressort de ses nombreux courriers de relance de l’administration pénitentiaire de juillet, octobre et décembre 2018, que les informations qui lui avaient été communiquées en décembre 2017 et mai 2018 étaient insuffisantes à établir la réalité des actions mises en œuvre pour assurer une bonne exécution des injonction contenues dans l’ordonnance d’avril 2018, il lui était alors loisible d’engager toute action de droit visant à en assurer l’exécution, sans avoir besoin de solliciter l’actualisation des données qui lui avaient été transmises. Par suite, les différentes mesures sollicitées par la présente requête, dont il est d’ailleurs soutenu qu’elles constituent un préalable à une éventuelle action en exécution, ne présentent pas de caractère utile. (…) »

III) Une condition d’absence d’obstacle à l’exécution d’une décision administrative :

Conseil d’État, 2ème – 7ème chambres réunies, 28/11/2018, 420343

« (…) Si le juge des référés, saisi sur le fondement de l’article L. 521-3 du code de justice administrative, ne saurait faire obstacle à l’exécution d’une décision administrative, même celle refusant la mesure demandée, à moins qu’il ne s’agisse de prévenir un péril grave, la circonstance qu’une décision administrative refusant la mesure demandée au juge des référés intervienne postérieurement à sa saisine ne saurait faire obstacle à ce qu’il fasse usage des pouvoirs qu’il tient de l’article L. 521-3 du CJA.(…) »

Conseil d’État, Section, 05/02/2016, 393540, Publié au recueil Lebon

Tribunal Administratif de Melun, juge des référés, 11 février 2019, n° 1900765

« (…) le silence gardé pendant plus d’un mois sur les demandes précises de communication d’informations et de documents formulées par l’OIP-SF en juillet, octobre et décembre 2018 a fait naître, en application des dispositions précitées des articles R.311-12 et R. 311-13 du code des relations entre le public et l’administration, autant de décisions implicites de rejet de l’administration pénitentiaire. Par suite, les mesures sollicitées font bien obstacle à l’exécution de ces décisions administratives. (…) »

IV) Une condition d’absence de toute contestation sérieuse :

Conseil d’Etat, 8 / 3 SSR, du 6 avril 2001, 230000, publié au recueil Lebon

« Saisi sur le fondement de l’article L.521-3 du code de justice administrative, le juge des référés vérifie que la demande d’une personne publique tendant à l’expulsion d’occupants sans titre du domaine public ne se heurte à aucune contestation sérieuse. »

Voir également : CE 21 décembre 1994, Commune d’Aurillac c/ Valentin, T. p. 971.

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