Comment soulever l’exception d’illégalité du PLU pour contester un permis de construire ?

Passé le délai de recours contentieux de deux mois à compter à de la date de l’affichage légal ou de la publication de la décision qui a approuvé le plan local d’urbanisme (PLU) ou du rejet express ou tacite du recours gracieux éventuellement formé, (matérialisé par le silence de l’administration gardé pendant deux mois), le PLU ne peut plus faire l’objet d’un recours direct par « voie d’action ». Mais il reste possible à un administré ou à un pétitionnaire de contester une disposition du PLU qui s’oppose à l’obtention d’une autorisation d’urbanisme ou qui fonde un refus d’autorisation d’urbanisme par voie d’ « exception d’illégalité ».

Cependant, l’exception d’illégalité d’un document d’urbanisme (par exemple un schéma directeur) ne peut pas être invoquée par rapport à un autre document d’urbanisme (par exemple un plan local d’urbanisme) 

Conseil d’État, 10ème et 9ème sous-sections réunies, 15/10/2007, 269301

« Un plan d’occupation des sols, s’il doit être compatible avec un schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme, n’en constitue cependant pas une mesure d’application. Dès lors, il ne peut utilement être excipé de l’illégalité d’un schéma directeur à l’encontre d’une délibération d’un conseil municipal approuvant la révision du plan d’occupation des sols de la commune. Il en va ainsi alors même que la disposition du schéma directeur dont l’illégalité est invoquée aurait eu pour objet de rendre possible cette révision. »

Si vous êtes obligé de former votre recours dans les deux mois à compter de l’affichage sur le terrain ou dans les deux mois qui suivent la date de notification de la décision de rejet de votre demande d’autorisation d’urbanisme, l’exception tirée de l’illégalité d’un règlement est quant à elle « perpétuelle ».

Cependant, en matière d’urbanisme,  le principe de « perpétualité »  de l’exception d’illégalité est limitée par  l’article L.600-l  du code de l’urbanisme  qui dispose que :

 « L’illégalité pour vice de forme ou de procédure d’un schéma de cohérence territoriale, d’un plan local d’urbanisme, d’une carte communale ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d’exception, après l’expiration d’un délai de six mois à compter de la prise d’effet du document en cause.

Les dispositions de l’alinéa précédent sont également applicables à l’acte prescrivant l’élaboration ou la révision d’un document d’urbanisme ou créant une zone d’aménagement concerté.

Les deux alinéas précédents ne sont pas applicables lorsque le vice de forme concerne :

-soit la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l’enquête publique sur les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d’urbanisme et les cartes communales ;

-soit l’absence du rapport de présentation ou des documents graphiques. »

  • Le requérant ne peut ainsi plu invoquer un moyen d’illégalité externe (vice de procédure ou de forme du PLU) passé le délai de 6 mois suivant l’entrée en vigueur du PLU.

Conseil d’État, 1ère – 6ème SSR, 23/12/2014, 368098

« En vertu de l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme, un vice de procédure entachant la délibération prescrivant l’élaboration ou la révision d’un plan local d’urbanisme (PLU) ne peut être invoqué par voie d’exception que dans un délai de six mois suivant la date de prise d’effet de cette délibération, y compris à l’appui d’un recours dirigé directement contre la délibération approuvant ce plan local d’urbanisme. » 

CAA de NANTES, 2ème chambre, 10/07/2015, 14NT01619, Inédit au recueil Lebon

« Considérant que M. H…excipe de l’illégalité de la délibération du 12 septembre 2000 par laquelle le conseil municipal de Crossac a approuvé la révision du plan d’occupation des sols de la commune en faisant valoir que M. I…D…, 2ème adjoint et secrétaire de séance lors de l’adoption de cette délibération, qui a classé la parcelle cadastrée section ZK n° 162p en zone constructible UC, était personnellement intéressé à ce changement de zonage ; que l’illégalité ainsi alléguée de la procédure d’élaboration du plan d’occupation des sols de Crossac ne figure pas au nombre des vices de forme ou de procédure qui peuvent être invoqués, à tout moment, par la voie de l’exception, en application des dispositions précitées de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ; qu’il y a lieu, par suite, d’écarter ce moyen, présenté après le délai de six mois prévu par ces dispositions ; » 

Mais le requérant peut invoquer à tout moment un moyen de légalité interne après l’expiration du délai de 6 mois prévu par  l’article L.600-l du code de l ‘urbanisme.

  • Un moyen tiré de ce qu’il fallait procéder non à une modification mais à une révision du règlement de plan d’occupation des sols est relatif à la légalité interne de la délibération approuvant la modification de ce règlement.

Conseil d’Etat, 2 / 6 SSR, du 20 novembre 1996, 123537, mentionné aux tables du recueil Lebon

« Un moyen tiré de ce qu’il fallait procéder non à une modification mais à une révision du règlement de plan d’occupation des sols est relatif à la légalité interne de la délibération approuvant la modification de ce règlement.»

 Conseil d’État, 10ème et 9ème chambres réunies, 27/06/2016, 388554, Inédit au recueil Lebon

« Considérant qu’il résulte de ces dispositions, en premier lieu, qu’un moyen tiré de ce qu’il fallait procéder non à une modification mais à une révision du règlement d’un plan d’occupation des sols est relatif à la légalité interne de la délibération approuvant la modification de ce règlement et n’est ainsi pas au nombre des vices de forme ou de procédure qui ne peuvent, en principe, être invoqués par voie d’exception que dans un délai de six mois ; en second lieu, qu’un moyen tiré de la violation de règles de l’enquête publique est au nombre des vices de forme ou de procédure qui peuvent néanmoins être invoqués par voie d’exception sans condition de délai ; »

Cour administrative d’appel de Paris, 1ère chambre , 19/05/2011, 10PA04346, Inédit au recueil Lebon

« Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme : L’illégalité pour vice de forme ou de procédure d’un schéma directeur, d’un schéma de cohérence territoriale, d’un plan d’occupation des sols, d’un plan local d’urbanisme, d’une carte communale ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d’exception, après l’expiration d’un délai de six mois à compter de la prise d’effet du document en cause. Les dispositions de l’alinéa précédent sont également applicables à l’acte prescrivant l’élaboration ou la révision d’un document d’urbanisme ou créant une zone d’aménagement concerté. Les deux alinéas précédents ne sont pas applicables lorsque le vice de forme concerne : … soit la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l’enquête publique sur les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d’urbanisme et les cartes communales… ; » 

  • Si en cas d’absence du rapport de présentation et des documents graphiques du PLU, le délai de 6 mois n’est pas applicable, lorsque le rapport de présentation existe mais qu’il est insuffisant, celle-ci ne peut plus être invoquée passé le délai de 6 mois.

Conseil d’Etat, 3ème et 8ème sous-sections réunies, du 9 mai 2005, 277280, publié au recueil Lebon

« Aux termes de l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme : L’illégalité pour vice de forme ou de procédure d’un schéma directeur, d’un schéma de cohérence territoriale, d’un plan d’occupation des sols, d’un plan local d’urbanisme, d’une carte d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d’exception, après l’expiration d’un délai de six mois à compter de la prise d’effet du document en cause./ Les dispositions de l’alinéa précédent sont également applicables à l’acte prescrivant l’élaboration ou la révision d’un document d’urbanisme (…)/ Les deux alinéas précédents ne sont pas applicables lorsque le vice de forme concerne : / – soit l’absence de mise à disposition du public des schémas directeurs (…) ; / – soit la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l’enquête publique (…) ; / – soit l’absence du rapport de présentation ou des documents graphiques. Ces dispositions, par lesquelles le législateur a, ainsi que l’a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 93-335 DC du 21 janvier 1994, entendu prendre en compte le risque d’instabilité juridique, particulièrement marqué en matière d’urbanisme, résultant, pour les décisions prises sur la base des actes qui y sont mentionnés, de la multiplicité des contestations de la légalité externe de ces derniers, ont implicitement mais nécessairement institué une dérogation au principe général rappelé ci-dessus. Saisi d’une demande d’autorisation, le maire est donc tenu, lorsqu’il y statue après l’expiration d’un délai de six mois à compter de sa prise d’effet, de se fonder sur le document d’urbanisme en vigueur dès lors que sa légalité n’est affectée que par des vices de procédure ou de forme au sens des dispositions précitées de l’article L. 600-1, réserve étant faite de ceux qui sont mentionnés à ses trois derniers alinéas, au nombre desquels ne figure pas l’insuffisance du rapport de présentation. Cette règle ne fait cependant pas obstacle à ce que tout intéressé demande l’abrogation ou la modification du document d’urbanisme et forme un recours pour excès de pouvoir contre une éventuelle décision de refus implicite ou explicite. » 

Cour administrative d’appel de Marseille, 1ère chambre – formation à 3, du 7 septembre 2006, 04MA02245, inédit au recueil Lebon

« Considérant, toutefois, qu’aux termes de l’article L.600-1 du code de l’urbanisme : «L’illégalité pour vice de forme ou de procédure d’un schéma directeur, d’un schéma de cohérence territoriale, d’un plan d’occupation des sols, d’un plan local d’urbanisme, d’une carte d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d’exception, après l’expiration d’un délai de six mois à compter de la prise d’effet du document en cause. / Les dispositions de l’alinéa précédent sont également applicables à l’acte prescrivant l’élaboration ou la révision d’un document d’urbanisme (…) / Les deux alinéas précédents ne sont pas applicables lorsque le vice de forme concerne : / – soit l’absence de mise à disposition du public des schémas directeurs (…) ; / – soit la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l’enquête publique (…) ; / – soit l’absence du rapport de présentation ou des documents graphiques» ; que ces dispositions, par lesquelles le législateur a, ainsi que l’a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 93-335 DC du 21 janvier 1994, entendu prendre en compte le risque d’instabilité juridique, particulièrement marqué en matière d’urbanisme, résultant, pour les décisions prises sur la base des actes qui y sont mentionnés, de la multiplicité des contestations de la légalité externe de ces derniers, ont implicitement mais nécessairement institué une dérogation au principe général rappelé ci-dessus ;

Considérant qu’il résulte de la combinaison des dispositions susmentionnées que, saisi d’une demande d’autorisation ou de certificat d’urbanisme, le maire est tenu, lorsqu’il y statue après l’expiration d’un délai de six mois à compter de sa prise d’effet, de se fonder sur le document d’urbanisme en vigueur dès lors que sa légalité n’est affectée que par des vices de procédure ou de forme au sens des dispositions précitées de l’article L.600-1, réserve étant faite de ceux qui sont mentionnés à ses trois derniers alinéas, au nombre desquels ne figure pas l’insuffisance du rapport de présentation ;

Considérant que le Tribunal administratif de Nice a annulé la délibération en date du 23 février 1995 par laquelle le conseil municipal du Beausset a approuvé la révision du plan d’occupation des sols de la commune, par un jugement du 5 novembre 1998 confirmé par un arrêt de la cour de céans du 22 décembre 2003 ; que si, par une délibération en date du 17 mars 1999, le conseil municipal de la commune du Beausset a considéré que le POS approuvé en 1985 redevenu applicable, était entaché de la même irrégularité que celle retenue par le juge à l’encontre du document d’urbanisme annulé et tirée de l’insuffisance du rapport de présentation, le maire était néanmoins tenu de faire application dudit plan approuvé en 1985 et ne pouvait l’écarter du fait de l’expiration du délai de six mois à compter de sa prise d’effet, en se fondant, à le supposer même établi, sur ce vice de forme ; que, par suite, c’est à tort que le maire du Beausset a statué sur la demande de certificat d’urbanisme présentée par Mme X en se fondant sur les dispositions supplétives des règles générales d’urbanisme et notamment celles visées à l’article L.111-1-2 du code de l’urbanisme ; »

Cour Administrative d’Appel de Marseille, 7ème chambre – formation à 3, 06/12/2010, 08MA02272, Inédit au recueil Lebon

« Considérant, en deuxième lieu, qu’aux termes de l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme : L’illégalité pour vice de forme ou de procédure (…) d’un plan d’occupation des sols ne peut être invoquée par voie d’exception, après l’expiration d’un délai de six mois à compter de la prise d’effet du document en cause. Les dispositions de l’alinéa précédent sont également applicables à l’acte prescrivant l’élaboration ou la révision d’un document d’urbanisme ou créant une zone d’aménagement concertée. Les deux alinéas précédents ne sont pas applicables lorsque le vice de forme concerne : (…) la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l’enquête publique sur les plans d’occupation des sols … soit l’absence de rapport de présentation ou des documents graphiques. ; que le moyen tiré de l’insuffisance alléguée du rapport de présentation, qui n’est pas de nature à le faire regarder comme équivalent à son absence, et celui tiré du prétendu défaut d’affichage de la délibération du 26 mars 2007 arrêtant le projet de révision du PLU, constituent des moyens de légalité externe ne pouvant plus être invoqués par voie d’exception après l’expiration du délai de six mois précité ; que la circonstance que la société SOREDEM a introduit un recours pour excès de pouvoir à l’encontre de la délibération du 17 décembre 2007 déjà évoqué n’a pas pour effet de faire obstacle à la forclusion visée à l’article L. 600-1 précité ; que, par suite, les moyens dont s’agit ne peuvent, par suite et en tout état de cause, qu’être écartés ; »

Cour Administrative d’Appel de Marseille, 1ère chambre – formation à 3, 20/10/2011, 09MA03483, Inédit au recueil Lebon

« Considérant, en dernier lieu, qu’aux termes de l’article L.600-1 du code de l’urbanisme, L’illégalité pour vice de forme ou de procédure d’un schéma directeur, d’un schéma de cohérence territoriale, d’un plan d’occupation des sols, d’un plan local d’urbanisme, d’une carte communale ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d’exception, après l’expiration d’un délai de six mois à compter de la prise d’effet du document en cause. Les dispositions de l’alinéa précédent sont également applicables à l’acte prescrivant l’élaboration ou la révision d’un document d’urbanisme ou créant une zone d’aménagement concerté. Les deux alinéas précédents ne sont pas applicables lorsque le vice de forme concerne : – soit l’absence de mise à disposition du public des schémas directeurs dans les conditions prévues à l’article L.22-1-2 dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains ; – soit la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l’enquête publique sur les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d’urbanisme et les cartes communales ; – soit l’absence du rapport de présentation ou des documents graphiques ;

Considérant que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la circonstance que le rapport de présentation d’un document d’urbanisme ne mentionne pas certaines des modifications apportées au zonage constitue une omission du rapport de présentation qui ne saurait être assimilé à l’absence du rapport de présentation ou des documents graphiques au sens des dispositions précitées de l’article L.600-1 du code de l’urbanisme ; que, par suite, les requérants n’étaient plus recevables, à la date de l’introduction de leur demande devant le tribunal administratif, à exciper, pour ce motif, de l’illégalité du plan d’occupation des sols de la commune ; »  

  • La condition de délai de l’exception d’illégalité ne peut pas être opposé au requérant qui a formé en parallèle un recours en annulation du PLU dans le délai de 2 mois toujours en instruction devant le tribunal administratif.

Conseil d’État, 10ème et 9ème sous-sections réunies, 05/11/2014, 362021

« L’article L. 600-1 du code de l’urbanisme prive les requérants de la faculté d’invoquer par voie d’exception, devant les juridictions administratives, certains vices de procédure ou de forme susceptibles d’affecter les actes d’urbanisme qu’il énumère, dont les plans locaux d’urbanisme. Toutefois, cette disposition, que le législateur a adoptée dans un souci de sécurité juridique, ne saurait être opposée au requérant qui fait état de ce que l’acte d’urbanisme contesté par voie d’exception fait l’objet d’un recours en annulation pendant devant une juridiction du fond. »

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