Article juridique – Droit public
Par Me André ICARD
EN BREF
Lorsqu’une administration se croit juridiquement tenue de suivre l’avis du conseil médical, elle peut commettre une erreur de droit.
En principe, l’avis du conseil médical est consultatif : il éclaire l’autorité administrative, mais ne se substitue pas à son pouvoir de décision. L’administration doit donc procéder à un examen personnel de la situation de l’agent et ne peut considérer que l’avis reçu lui dicte automatiquement la décision à prendre.
Le contentieux porte alors sur une question essentielle :
L’administration s’est-elle simplement approprié l’avis du conseil médical ou s’est-elle, au contraire, crue juridiquement liée par celui-ci ?
Lorsque la seconde hypothèse est établie, le moyen tiré de l’erreur de droit résultant d’une fausse situation de compétence liée peut utilement être invoqué.
Ce moyen peut être complété, selon les circonstances, par :
- Un défaut ou une insuffisance de motivation ;
- Une absence d’examen particulier de la situation de l’agent ;
- Un vice de procédure ;
- Une méconnaissance des règles relatives à la contestation de l’avis du conseil médical.
I. L’avis du conseil médical est, en principe, consultatif
A. Le conseil médical éclaire l’administration mais ne décide pas à sa place
Le conseil médical intervient dans de nombreuses procédures concernant la situation administrative des fonctionnaires : aptitude ou inaptitude, congés pour raison de santé, imputabilité au service, disponibilité d’office, retraite pour invalidité ou encore allocation temporaire d’invalidité.
Son rôle est toutefois consultatif.
L’avis médical participe à la préparation de la décision administrative, mais il ne se substitue pas à celle-ci.
Le principe peut être résumé simplement :
le conseil médical donne un avis ; l’autorité administrative prend la décision.
Textes applicables
En matière de retraite pour invalidité et d’allocation temporaire d’invalidité, l’article 31 du décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 organise l’intervention du conseil médical pour apprécier notamment :
- La réalité des infirmités ;
- Leur imputabilité éventuelle au service ;
- Leurs conséquences ;
- Ainsi que le taux d’incapacité permanente.
Le texte rappelle toutefois que le pouvoir de décision appartient à l’autorité ayant qualité pour procéder à la nomination, sous réserve des hypothèses particulières dans lesquelles intervient un avis conforme de la CNRACL ou de la Caisse des dépôts.
De même, les textes régissant les conseils médicaux dans les différentes fonctions publiques prévoient leur saisine « pour avis ».
Cette expression est juridiquement importante : sauf disposition contraire, l’avis éclaire l’administration mais ne la lie pas.
B. L’avis constitue un acte préparatoire
La jurisprudence administrative confirme régulièrement le caractère préparatoire des avis des conseils médicaux.
TA Grenoble, 17 novembre 2025, n° 2503837
Le tribunal administratif de Grenoble rappelle que :
« Ces avis, qui ne lient pas l’administration, ont le caractère d’actes préparatoires ».
Il en déduit qu’ils ne sont, en principe, pas directement susceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.
TA Grenoble, 17 novembre 2025, n° 2501327
La même juridiction retient une solution identique à propos d’un avis portant sur la date de consolidation et sur le taux d’incapacité permanente partielle.
L’avis est qualifié de simple mesure préparatoire.
Cette jurisprudence présente une conséquence particulièrement importante : puisque l’avis ne lie pas l’administration, celle-ci ne peut considérer qu’elle serait automatiquement tenue d’en tirer une décision déterminée.
II. L’administration qui se croit liée commet une erreur de droit
A. La fausse compétence liée
La compétence liée désigne la situation dans laquelle un texte impose à l’administration de prendre une décision déterminée dès lors que certaines conditions sont remplies.
Dans cette hypothèse, l’administration ne dispose d’aucune marge d’appréciation.
Tel n’est cependant pas, en principe, le cas de l’avis rendu par le conseil médical.
Lorsque l’administration considère, à tort, qu’elle ne dispose d’aucun choix et qu’elle est obligée de suivre l’avis, elle méconnaît l’étendue de sa compétence.
Elle commet alors une erreur de droit.
L’administration ne peut donc légalement raisonner ainsi :
« Le conseil médical a rendu un avis défavorable ; je suis donc juridiquement obligé de prendre une décision défavorable. »
Elle doit, au contraire, procéder à un examen autonome du dossier.
B. L’apport du jugement du TA de Dijon du 3 mars 2026
TA Dijon, 2e chambre, 3 mars 2026, n° 2401419
Cette décision apporte une illustration particulièrement intéressante du moyen tiré de la fausse compétence liée.
Dans cette affaire relative à la reconnaissance d’une maladie professionnelle, le requérant soutenait que l’autorité administrative :
« Se serait crue à tort en situation de compétence liée » par l’avis rendu par le conseil médical.
Le tribunal ne considère pas qu’un tel moyen serait, par nature, juridiquement infondé.
Il recherche au contraire concrètement si l’administration s’est réellement estimée tenue par cet avis.
Le jugement relève finalement : « qu’il ne ressort ni des termes de la décision attaquée ni d’aucune pièce du dossier » que l’autorité administrative se serait crue juridiquement liée.
Le juge considère que l’administration s’était, en réalité, approprié l’avis du conseil médical.
La portée du jugement est donc importante.
Il établit une distinction entre deux situations :
Première situation : l’administration suit l’avis
L’administration examine le dossier, exerce son pouvoir d’appréciation et décide finalement de retenir les conclusions du conseil médical.
Cette situation n’est pas illégale en elle-même.
Deuxième situation : l’administration se croit obligée de suivre l’avis
L’autorité considère qu’elle ne dispose juridiquement d’aucune liberté d’appréciation.
Cette situation peut constituer une erreur de droit.
La distinction essentielle est donc la suivante :
Suivre l’avis n’est pas la même chose que se croire lié par l’avis.
III. Comment prouver que l’administration s’est effectivement crue liée ?
La principale difficulté contentieuse réside dans la preuve.
Il ne suffit pas que la décision administrative mentionne l’avis du conseil médical.
Il faut démontrer que l’administration a renoncé à exercer son propre pouvoir d’appréciation.
1. Rechercher les termes révélateurs de la décision
Certaines expressions doivent retenir l’attention :
- « L’administration est tenue de suivre l’avis » ;
- « Conformément à l’avis du conseil médical » ;
- « L’avis impose de… » ;
- « Au regard de cet avis, aucune autre décision ne peut être prise » ;
- « L’administration ne peut s’écarter de l’avis » ;
- « Il convient obligatoirement de tirer les conséquences de l’avis ».
L’emploi de ces expressions ne suffit pas toujours, pris isolément.
Il faut replacer leur utilisation dans l’ensemble de la motivation.
2. Vérifier si l’administration a examiné les autres pièces du dossier
L’absence d’examen des éléments contradictoires peut renforcer considérablement le moyen.
Il convient notamment de vérifier si l’administration a examiné :
- Les certificats médicaux produits par l’agent ;
- Les expertises médicales contradictoires ;
- Les conclusions du médecin agréé ;
- Les observations écrites de l’intéressé ;
- Les précédentes expertises ;
- Les éléments relatifs aux conditions de travail ;
- Et toutes les circonstances propres à la situation de l’agent.
Si la décision ne contient aucune référence à ces éléments et reproduit uniquement l’avis du conseil médical, il peut être soutenu que l’administration n’a pas réellement exercé son pouvoir d’appréciation.
3. Exploiter les courriers et courriels de l’administration
Les documents préparatoires sont parfois plus révélateurs que la décision elle-même.
Ainsi, un courriel de la DRH indiquant :
« Nous sommes tenus par l’avis du conseil médical »
ou :
« L’administration ne peut s’écarter de cet avis »
Constituerait un élément particulièrement utile pour caractériser la fausse compétence liée.
Peuvent notamment être produits :
- Les courriers de la direction des ressources humaines ;
- Les courriels administratifs ;
- Les réponses aux recours gracieux ;
- Les comptes rendus d’entretien ;
- Les notes administratives ;
- Ou tout document révélant le raisonnement suivi par l’autorité.
IV. Le moyen tiré de l’absence d’examen particulier de la situation
Le moyen tiré de la compétence liée peut être utilement complété par celui tiré de l’absence d’examen particulier de la situation de l’agent.
Les deux moyens sont proches mais distincts.
La fausse compétence liée
Elle signifie que l’administration estime juridiquement qu’elle ne dispose d’aucun choix.
L’absence d’examen particulier
Elle signifie que l’administration n’a pas réellement examiné les circonstances propres au dossier.
Les deux moyens peuvent être articulés dans une même requête.
Exemple de formulation
« En se bornant à reprendre les conclusions du conseil médical sans examiner les expertises contradictoires produites par M. X, ni les circonstances particulières de sa situation administrative et médicale, l’administration révèle qu’elle s’est estimée liée par cet avis et qu’elle n’a procédé à aucun examen particulier de la situation de l’intéressé. »
V. L’insuffisance de motivation de la décision
Le moyen tiré de la fausse compétence liée peut également être associé à un moyen tenant à la motivation.
A. Une simple référence à l’avis peut être insuffisante
Lorsque l’administration se borne à viser l’avis du conseil médical sans expliquer les considérations juridiques et factuelles justifiant sa décision, la motivation peut être contestée.
TA Lille, 26 septembre 2025, n° 2508610
Dans cette affaire, le juge des référés a estimé propre à créer un doute sérieux le moyen tiré de ce que l’arrêté de mise à la retraite d’office pour invalidité n’était pas suffisamment motivé dès lors qu’il se contentait de se référer à l’avis de la formation plénière du conseil médical.
L’absence de preuve de la notification de cet avis à l’agent constituait également un élément pertinent.
Cette solution montre que la référence à un avis extérieur à la décision n’est pas toujours suffisante pour satisfaire à l’obligation de motivation.
B. La difficulté liée au secret médical
L’administration doit cependant concilier l’obligation de motivation avec le respect du secret médical.
TA Dijon, 3e chambre, 20 février 2025, n° 2202985
Le tribunal administratif de Dijon rappelle que l’administration peut, pour respecter le secret médical : « se référer, dans sa décision, pour en assurer la motivation, à l’avis qui lui a été communiqué par les médecins ».
L’avis destiné à l’administration peut lui-même se limiter à apprécier l’imputabilité au service sans révéler inutilement l’ensemble des données médicales.
Il faut donc distinguer deux situations :
- La décision se réfère à un avis suffisamment identifiable et accessible à l’intéressé : la motivation peut être régulière ;
- La décision se réfère à un avis qui n’a jamais été communiqué à l’agent et ne contient aucune motivation propre : un moyen d’insuffisance de motivation peut alors être sérieusement envisagé.
VI. Les vices de procédure relatifs à l’avis du conseil médical
L’administration doit également respecter les garanties procédurales entourant l’intervention du conseil médical.
Il convient notamment de vérifier :
- Les conditions de saisine ;
- La composition de l’instance ;
- L’information de l’agent ;
- La communication du dossier ;
- La notification de l’avis ;
- Les possibilités de contestation ;
- La saisine éventuelle du conseil médical supérieur.
A. L’absence de saisine du conseil médical supérieur
TA Lille, 26 septembre 2025, n° 2508610
Le juge des référés a également retenu comme propre à créer un doute sérieux le moyen tiré de l’absence de saisine du conseil médical supérieur.
L’agent avait pourtant demandé cette saisine dans le délai prévu par les textes.
Cette irrégularité peut constituer un vice de procédure dès lors que l’administration prend une décision définitive sans respecter le mécanisme de contestation prévu au bénéfice de l’agent.
B. Le vice doit avoir eu une influence ou avoir privé l’agent d’une garantie
Toutes les irrégularités procédurales n’entraînent cependant pas l’annulation.
TA Bastia, 1re chambre, 13 mars 2026, n° 2400734
Le tribunal rappelle qu’un vice affectant une procédure préalable ne peut entraîner l’illégalité de la décision que s’il : a été susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision
ou
A privé l’intéressé d’une garantie.
Ce raisonnement reprend les principes de la jurisprudence administrative relative aux conséquences des vices de procédure.
Il appartient donc au requérant de démontrer concrètement les conséquences de l’irrégularité invoquée.
VII. Grille pratique : comment détecter une fausse compétence liée ?
| Question | Élément à rechercher | Moyen envisageable |
| L’administration affirme-t-elle devoir suivre l’avis ? | « Tenue », « obligé », « ne peut que » | Erreur de droit |
| La décision reprend-elle automatiquement l’avis ? | Absence d’analyse autonome | Compétence liée |
| La situation individuelle a-t-elle été réellement examinée ? | Absence d’analyse personnelle | Défaut d’examen particulier |
| Les expertises contradictoires sont-elles examinées ? | Silence de la décision | Défaut d’examen / erreur d’appréciation |
| La décision comporte-t-elle une motivation propre ? | Simple renvoi à l’avis | Insuffisance de motivation |
| L’avis a-t-il été communiqué ? | Absence de notification | Motivation / procédure |
| L’agent a-t-il demandé la saisine du conseil médical supérieur ? | Demande restée sans suite | Vice de procédure |
| L’administration dispose-t-elle de courriels indiquant qu’elle est « liée » ? | Courrier ou mail de la DRH | Preuve directe de la compétence liée |
VIII. Modèle de moyen à insérer directement dans une requête
Sur l’erreur de droit résultant de la situation de compétence liée dans laquelle l’administration s’est placée
Il ressort des termes mêmes de la décision attaquée que l’autorité administrative a entendu tirer automatiquement les conséquences de l’avis rendu par le conseil médical sans procéder à une appréciation propre de la situation de M. X.
Or, l’avis du conseil médical constitue, sauf disposition spéciale contraire, un avis de nature consultative et un acte préparatoire à la décision administrative.
Il ne lie donc pas l’autorité investie du pouvoir de décision.
Il appartenait ainsi à l’administration d’examiner elle-même la situation de l’intéressé au regard de l’ensemble des éléments du dossier et, notamment, des pièces médicales et administratives qui lui avaient été communiquées.
En estimant qu’elle était tenue de suivre les conclusions du conseil médical et qu’elle ne disposait d’aucune marge d’appréciation, l’administration a méconnu l’étendue de sa propre compétence.
Elle s’est ainsi placée, à tort, en situation de compétence liée.
La décision attaquée est, par suite, entachée d’une erreur de droit et encourt l’annulation.
Au surplus, en s’abstenant d’examiner les pièces contradictoires produites par le requérant et en se bornant à reprendre les conclusions du conseil médical, l’administration n’a pas procédé à un examen particulier de la situation de l’intéressé.
IX. Tableau des principales références jurisprudentielles
| Juridiction | Date et n° | Apport |
| TA Grenoble | 17 novembre 2025, n° 2503837 | Les avis du conseil médical ne lient pas l’administration et constituent des actes préparatoires |
| TA Grenoble | 17 novembre 2025, n° 2501327 | L’avis relatif notamment à la consolidation et au taux d’IPP constitue une mesure préparatoire |
| TA Dijon, 2e ch. | 3 mars 2026, n° 2401419 | Le juge vérifie concrètement si l’administration s’est crue liée ou s’est seulement approprié l’avis |
| TA Lille | 26 septembre 2025, n° 2508610 | Doute sérieux concernant notamment la motivation et la procédure liée au conseil médical |
| TA Dijon, 3e ch. | 20 février 2025, n° 2202985 | Possibilité de se référer à l’avis médical pour motiver la décision tout en respectant le secret médical |
| TA Bastia, 1re ch. | 13 mars 2026, n° 2400734 | Un vice de procédure doit avoir influencé la décision ou privé l’intéressé d’une garantie |
Conclusion
L’avis du conseil médical ne doit jamais être confondu avec la décision administrative prise à son issue.
Le principe peut être résumé par une formule :
Le conseil médical conseille ; l’administration décide.
Une administration peut parfaitement retenir les conclusions du conseil médical lorsqu’elle les estime fondées.
Elle ne peut en revanche, sauf texte contraire, considérer qu’elle est juridiquement obligée de les suivre.
Lorsqu’elle le fait, elle méconnaît l’étendue de sa compétence et commet une erreur de droit.
La stratégie contentieuse la plus efficace consiste donc à rechercher successivement :
1. L’erreur de droit résultant de la compétence liée ;
2. L’absence d’examen particulier de la situation ;
3. L’insuffisance éventuelle de motivation ;
4. Les vices affectant la procédure suivie devant le conseil médical ;
5. Et, le cas échéant, les erreurs d’appréciation commises sur le fond.
La pièce décisive sera souvent celle permettant d’établir que l’administration ne s’est pas simplement approprié l’avis médical, mais qu’elle a considéré qu’elle ne pouvait légalement prendre aucune autre décision.