Tribunal administratif — Articles L. 481-1 et L. 481-2 du code de l’urbanisme
Cette trame concerne la liquidation d’une astreinte prononcée par une autorité administrative en raison de la non-démolition ou de la non-mise en conformité d’une construction irrégulière.
Précision procédurale importante : si l’arrêté de liquidation peut faire l’objet de conclusions en annulation, la contestation de la créance résultant d’un titre exécutoire peut appeler des conclusions de plein contentieux tendant à la décharge totale ou partielle de l’obligation de payer. Pour préserver les droits du requérant, le modèle prévoit donc, selon les actes reçus, des conclusions distinctes et complémentaires.
Une jurisprudence récente est particulièrement pertinente : CAA Bordeaux, 26 juin 2026, n° 25BX00348, qui traite directement d’une astreinte liquidée pour défaut de démolition de constructions irrégulières.
MODELE :
À MESDAMES ET MESSIEURS LES PRÉSIDENT ET CONSEILLERS DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE [VILLE]
REQUÊTE INTRODUCTIVE D’INSTANCE À FIN D’ANNULATION D’UN ARRÊTÉ PORTANT LIQUIDATION D’UNE ASTREINTE ADMINISTRATIVE EN MATIÈRE D’URBANISME
Articles L. 481-1 et L. 481-2 du code de l’urbanisme
POUR :
Monsieur / Madame [NOM, PRÉNOM], demeurant [adresse], propriétaire d’un immeuble situé [adresse], cadastré section [références].
Requérant,
Ayant pour avocat :
Maître [NOM], avocat au barreau de [VILLE], demeurant professionnellement [adresse].
CONTRE :
La commune de [NOM], représentée par son maire en exercice, domicilié en cette qualité à l’hôtel de ville.
DÉCISION ATTAQUÉE :
Arrêté du maire de [COMMUNE] du [DATE], notifié le [DATE], portant liquidation d’une astreinte administrative d’un montant de [MONTANT] euros, prise sur le fondement des articles L. 481-1 et L. 481-2 du code de l’urbanisme.
Le cas échéant, décision expresse ou implicite rejetant le recours gracieux du [DATE].
OBJET :
Annulation de l’arrêté de liquidation et, si un titre exécutoire a été émis, contestation du bien-fondé de la créance et demande de décharge de l’obligation de payer.
I. RAPPEL DES FAITS ET DE LA PROCÉDURE
A. Situation de la construction litigieuse
Le requérant est propriétaire d’un immeuble situé [ADRESSE], sur lequel a été édifiée une construction consistant en [DESCRIPTION PRÉCISE].
Cette construction a fait l’objet de contestations de la part de la commune de [NOM], qui estime que les travaux auraient été réalisés en méconnaissance des dispositions du code de l’urbanisme ou des prescriptions du plan local d’urbanisme.
Toutefois, plusieurs circonstances particulières doivent être relevées :
[Décrire les autorisations éventuellement obtenues, l’ancienneté des travaux, les circonstances de leur réalisation, les démarches de régularisation et les difficultés rencontrées.]
Pièce n° 1 : Documents relatifs à la propriété et à la construction.
B. Mise en demeure administrative
Par arrêté du [DATE], le maire de [COMMUNE] a mis en demeure le requérant de procéder à [DÉMOLITION / MISE EN CONFORMITÉ / RÉGULARISATION] dans un délai de [DURÉE].
Cet arrêté était assorti d’une astreinte de [MONTANT] euros par jour de retard.
Pièce n° 2 : Arrêté initial de mise en demeure et de prononcé de l’astreinte.
Pièce n° 3 : Justificatif de notification de cet arrêté.
C. Démarches entreprises par le requérant
Le requérant n’est pas demeuré inactif.
Il a notamment entrepris les démarches suivantes :
- [DATE] : consultation d’un professionnel pour les opérations de démolition ou de mise en conformité ;
- [DATE] : dépôt d’une demande d’autorisation ou de régularisation ;
- [DATE] : échanges avec les services municipaux ;
- [DATE] : démarches techniques ou financières destinées à permettre l’exécution des prescriptions.
Ces démarches établissent [préciser en quoi les obligations ont été exécutées, régularisées ou n’ont pu être exécutées pour des causes indépendantes de sa volonté].
Pièce n° 4 : Correspondances avec la commune.
Pièce n° 5 : Justificatifs des démarches entreprises.
D. Liquidation de l’astreinte
Par arrêté du [DATE], le maire a liquidé l’astreinte pour la période du [DATE] au [DATE], pour un montant de [MONTANT] euros.
La liquidation repose sur l’affirmation selon laquelle le requérant n’aurait pas exécuté les obligations mises à sa charge.
Or, ainsi qu’il sera démontré, cette décision procède d’une appréciation juridiquement et matériellement contestable des circonstances de l’espèce.
Pièce n° 6 : Arrêté portant liquidation de l’astreinte.
Pièce n° 7 : Décompte de liquidation, lorsqu’il a été communiqué.
Pièce n° 8 : Titre exécutoire ou avis des sommes à payer, s’il existe.
E. Recours administratif préalable
Par courrier du [DATE], régulièrement reçu par la commune le [DATE], le requérant a demandé le retrait de l’arrêté litigieux.
Ce recours a fait l’objet d’un rejet [EXPRESS / IMPLICITE] le [DATE].
Pièce n° 9 : Recours gracieux et preuve de sa réception.
Pièce n° 10 : Décision de rejet, le cas échéant.
Le recours administratif ayant été introduit dans le délai contentieux, la présente requête est recevable, sous réserve des règles spécifiquement applicables à l’acte contesté.
II. DISCUSSION SUR LA RECEVABILITÉ
A. Sur l’existence d’une décision faisant grief
L’arrêté contesté liquide une astreinte administrative et fixe une somme déterminée à la charge du requérant.
Il produit ainsi des effets juridiques et financiers directs sur sa situation.
Il constitue dès lors une décision administrative faisant grief susceptible de contestation devant la juridiction administrative.
B. Sur l’intérêt à agir
Le requérant est personnellement désigné comme redevable de l’astreinte litigieuse.
Il dispose, par conséquent, d’un intérêt direct et certain à en demander l’annulation et, le cas échéant, à contester l’obligation de payer mise à sa charge.
C. Sur le respect du délai de recours
L’arrêté contesté a été notifié le [DATE].
Le requérant a introduit un recours gracieux le [DATE], réceptionné le [DATE].
La présente requête est introduite dans le délai applicable compte tenu de cette démarche et des mentions figurant sur les actes contestés.
Il appartient également au tribunal, en présence d’un titre exécutoire, de tenir compte du régime spécial de contestation prévu par l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, lorsqu’il est applicable.
III. DISCUSSION SUR LA LÉGALITÉ EXTERNE
PREMIER MOYEN : INCOMPÉTENCE DE L’AUTEUR DE LA DÉCISION
Il résulte des dispositions des articles L. 481-1 et L. 481-2 du code de l’urbanisme que la mise en demeure, le prononcé de l’astreinte et sa liquidation relèvent des autorités auxquelles la loi reconnaît cette compétence.
En l’espèce, l’arrêté contesté a été signé par [QUALITÉ DU SIGNATAIRE].
Il convient de vérifier que cette personne disposait, à la date de la décision, d’une compétence propre ou d’une délégation régulière lui permettant de procéder à la liquidation de l’astreinte.
À défaut d’une telle compétence, la décision litigieuse est entachée d’incompétence et encourt l’annulation.
Ce moyen sera développé si l’examen de la décision et des actes de délégation révèle une irrégularité.
DEUXIÈME MOYEN : INSUFFISANCE DE MOTIVATION
L’arrêté portant liquidation de l’astreinte constitue une mesure de police administrative spéciale en matière d’urbanisme.
Il est, à ce titre, soumis à une obligation de motivation, notamment au regard des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration.
Cette motivation doit permettre au destinataire de comprendre les considérations de droit et de fait justifiant la décision.
En l’espèce, l’arrêté litigieux [décrire précisément les insuffisances constatées : absence de référence à l’arrêté initial, période non indiquée, absence d’explication sur les faits justifiant la liquidation, etc.].
La seule mention d’un montant global de [MONTANT] euros, sans explication suffisante des circonstances justifiant la liquidation, ne saurait, dans les circonstances de l’espèce, satisfaire à l’exigence légale de motivation.
La décision encourt, par conséquent, l’annulation.
TROISIÈME MOYEN : IRRÉGULARITÉ DES BASES DE LIQUIDATION
À supposer que l’arrêté soit suffisamment motivé, il appartient à l’administration de justifier la période retenue et les éléments objectifs permettant de déterminer le montant de l’astreinte.
Or, le décompte produit révèle les anomalies suivantes :
[Préciser les erreurs de dates, les jours comptabilisés à tort, les différences de taux ou les sommes non justifiées.]
Ces irrégularités affectent directement la détermination de la créance.
Elles justifient l’annulation de la liquidation ou, dans le cadre des conclusions appropriées, la réduction de l’obligation de payer.
IV. DISCUSSION SUR LA LÉGALITÉ INTERNE
QUATRIÈME MOYEN : ERREUR DE DROIT DANS L’APPLICATION DE L’ARTICLE L. 481-2 DU CODE DE L’URBANISME
L’article L. 481-2 du code de l’urbanisme prévoit que l’astreinte court à compter de la notification de l’arrêté la prononçant jusqu’à ce que soit justifiée l’exécution des opérations nécessaires à la mise en conformité ou des formalités permettant la régularisation.
L’administration ne peut donc liquider une astreinte sans respecter les conditions et limites de ce texte.
En l’espèce, l’autorité administrative a retenu comme point de départ le [DATE], alors que l’arrêté ayant prononcé l’astreinte a été notifié le [DATE].
Elle a également inclus dans la période de liquidation [décrire les jours ou périodes contestés].
En procédant ainsi, elle a méconnu les règles légales gouvernant la liquidation de l’astreinte.
La décision attaquée est donc entachée d’erreur de droit.
CINQUIÈME MOYEN : ERREUR DE FAIT SUR L’INEXÉCUTION DES OBLIGATIONS
L’administration fonde la liquidation sur la prétendue absence d’exécution des mesures prescrites.
Toutefois, les pièces du dossier établissent que [décrire précisément les opérations réellement effectuées].
Les documents produits, et notamment [RAPPORTS / FACTURES / PHOTOGRAPHIES / CONSTATS], démontrent que les éléments matériels retenus par la commune sont inexacts ou incomplets.
La décision attaquée repose donc sur des faits matériellement erronés.
Elle encourt pour ce motif l’annulation.
SIXIÈME MOYEN : MÉCONNAISSANCE DES POSSIBILITÉS LÉGALES D’EXONÉRATION DE L’ASTREINTE
Aux termes de l’article L. 481-2, III, du code de l’urbanisme, l’autorité compétente peut accorder une exonération totale ou partielle de l’astreinte lorsque le redevable établit que l’inexécution de ses obligations résulte de circonstances qui ne sont pas de son fait.
En l’espèce, le requérant justifie des obstacles suivants :
[Décrire les circonstances indépendantes de sa volonté, avec leurs dates et justificatifs.]
Ces circonstances ont directement empêché ou retardé l’exécution des obligations prescrites.
Malgré les justificatifs transmis, l’administration [a refusé d’examiner la demande d’exonération / s’est crue tenue de liquider l’intégralité de l’astreinte / s’est fondée sur une appréciation matériellement inexacte des obstacles].
Le maire a ainsi méconnu l’étendue de sa compétence ou commis une erreur d’appréciation dans l’application de l’article L. 481-2, III.
Pour ce motif, la décision litigieuse devra être annulée ou réexaminée.
SEPTIÈME MOYEN : ERREUR DANS LA DÉTERMINATION DU MONTANT DE L’ASTREINTE
La somme liquidée s’élève à [MONTANT] euros, calculée sur la période du [DATE] au [DATE].
Ce calcul ne tient pas compte de [préciser les corrections qui auraient dû être apportées].
Le montant légalement susceptible d’être réclamé ne saurait, dans ces conditions, excéder [MONTANT CORRIGÉ], sous réserve du contrôle des pièces justificatives.
Il y a donc lieu de faire droit aux conclusions tendant à l’annulation ou à la réformation de cette liquidation et, si un titre de recettes a été émis, à la décharge correspondante.
V. SUR LES CONSÉQUENCES DE L’ILLÉGALITÉ
A. Sur l’annulation de la décision de liquidation
Les moyens développés ci-dessus établissent que l’arrêté contesté est affecté d’illégalités justifiant son annulation.
Cette annulation implique que l’administration tire toutes les conséquences de la disparition de la décision litigieuse.
B. Sur l’annulation du titre exécutoire et la décharge de l’obligation de payer, le cas échéant
Dans l’hypothèse où un titre exécutoire distinct aurait été émis, le requérant conteste également le bien-fondé de la créance correspondante.
Il demande au tribunal, dans le cadre des pouvoirs dont celui-ci dispose pour connaître du contentieux de cette créance, de prononcer la décharge totale ou, subsidiairement, partielle de l’obligation de payer.
C. Sur les conclusions à fin d’injonction
En application des articles L. 911-1 et L. 911-2 du code de justice administrative, il est demandé au tribunal d’enjoindre à l’autorité compétente de tirer les conséquences de l’annulation prononcée.
Selon le motif retenu, il y aura lieu de procéder à un nouvel examen de la liquidation, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement.
D. Sur les frais irrépétibles
Il serait inéquitable de laisser à la charge du requérant les frais qu’il a dû exposer pour faire valoir ses droits.
Il est demandé au tribunal de mettre à la charge de la commune la somme de [2 000 / 3 000] euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
PAR CES MOTIFS
Vu le code de l’urbanisme, notamment ses articles L. 480-1, L. 481-1 et L. 481-2 ;
Vu le code des relations entre le public et l’administration, notamment ses articles L. 211-2 et L. 211-5 ;
Vu le code général des collectivités territoriales, notamment son article L. 1617-5 ;
Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 911-1, L. 911-2 et L. 761-1 ;
Vu les pièces régulièrement produites ;
IL EST DEMANDÉ AU TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE :
À titre principal :
- ANNULER l’arrêté du maire de [COMMUNE] du [DATE] portant liquidation de l’astreinte administrative d’un montant de [MONTANT] euros.
- ANNULER, en tant que de besoin, la décision rejetant le recours gracieux formé contre cet arrêté.
- ANNULER, si les conditions de recevabilité sont réunies, le titre exécutoire du [DATE] émis pour le recouvrement de cette créance et PRONONCER LA DÉCHARGE de l’obligation de payer correspondante.
À titre subsidiaire :
- PRONONCER LA DÉCHARGE PARTIELLE de l’obligation de payer, à concurrence des sommes indûment liquidées, dans la mesure des pouvoirs reconnus au juge saisi.
- ENJOINDRE à l’administration de procéder à un nouvel examen de la liquidation dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement, si le motif d’annulation l’implique.
En tout état de cause :
- METTRE À LA CHARGE de la commune de [NOM] la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
SOUS TOUTES RÉSERVES
Fait à [VILLE], le [DATE]
Maître [NOM]
Avocat au barreau de [VILLE]